一、制定出臺(tái)《甘肅省全域土地綜合整治工作管理辦法》背景

2019年，按照自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》要求，我省選取了酒泉市玉門市赤金鎮(zhèn)、張掖市民樂縣六壩鎮(zhèn)、金昌市金川區(qū)寧遠(yuǎn)堡鎮(zhèn)、天水市清水縣紅堡鎮(zhèn)、慶陽市華池縣悅樂鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)開展了全域土地綜合整治試點(diǎn)，截至2025年6月底，5鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展順利。自然資源部結(jié)合全國(guó)試點(diǎn)工作開展情況，印發(fā)了《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求“實(shí)施全域土地綜合整治應(yīng)堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)，由省級(jí)自然資源主管部門制定實(shí)施意見或管理辦法，報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后有序安排、穩(wěn)妥推進(jìn)”。2024年12月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），從政策層面對(duì)全域土地綜合整治的實(shí)施路徑、內(nèi)容作了詳細(xì)安排。為貫徹落實(shí)《意見》和《指南》，我廳在總結(jié)全省5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擬制了《甘肅省全域土綜合整治工作管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），共9章40條內(nèi)容，著重從管理和操作層面明確全域土地綜合整治工作流程和各級(jí)自然資源主管部門職責(zé)職能。

二、《管理辦法》對(duì)全域土地綜合整治的實(shí)施內(nèi)容有哪些具體要求？

《管理辦法》明確了全域土地綜合整治以優(yōu)化國(guó)土空間布局為核心的實(shí)施內(nèi)容，支持各地在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)目標(biāo)不降低的前提下，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地開發(fā)利用方式進(jìn)行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。

一是推動(dòng)農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整。聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)用地相對(duì)集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化，并對(duì)允許局部?jī)?yōu)化的具體情形和基本原則、管理要求進(jìn)行了明確，整治新產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，可統(tǒng)一納入省級(jí)管理平臺(tái)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。

二是實(shí)施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地。聚焦宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤活，提升土地資源配置資源和節(jié)約集約利用水平。整治區(qū)域內(nèi)可將拆舊地塊作為一個(gè)整體，按照增減掛鉤項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實(shí)施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的可納入省級(jí)管理平臺(tái)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑；按照國(guó)家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營(yíng)性用途的允許入市。

三是保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。聚焦美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地。

四是充分發(fā)揮平臺(tái)作用，結(jié)合實(shí)際豐富整治內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)因地制宜，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，傳承保護(hù)歷史文化，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，鼓勵(lì)結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。

此外，《管理辦法》進(jìn)一步明確實(shí)施整治工作的底線要求。一是切實(shí)維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果嚴(yán)肅性。保持“三區(qū)三線“總體穩(wěn)定，確保耕地與永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低；同時(shí)考慮地方實(shí)際情況，規(guī)定永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。二是切實(shí)保障群眾合法權(quán)益。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，充分滿足農(nóng)民耕種意愿；維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，嚴(yán)禁違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、強(qiáng)制退出宅基地等，確保群眾得到妥善安置，住房有保障；要求站穩(wěn)人民立場(chǎng)，尊重群眾意愿，維護(hù)群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運(yùn)用好村民議事決策機(jī)制；加大群眾參與力度，鼓勵(lì)群眾全流程參與整治范圍確定、實(shí)施方案編制，項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)，爭(zhēng)取更多群眾的支持和擁護(hù)。

三、《管理辦法》印發(fā)后，各地應(yīng)如何深入開展全域土地綜合整治工作？

一是“省級(jí)總體部署”。堅(jiān)持“省負(fù)總責(zé)”，省級(jí)自然資源主管部門結(jié)合本地實(shí)際制定管理辦法，遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，穩(wěn)妥有序開展。

二是“縣域統(tǒng)籌謀劃”。以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元，綜合研判本地區(qū)現(xiàn)狀問題、發(fā)展需求和實(shí)施能力，合理劃分實(shí)施單元，成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)。在劃分實(shí)施單元時(shí)，原則上應(yīng)以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元，考慮到資源稟賦、功能互補(bǔ)及清潔小流域等自然地理單元的現(xiàn)實(shí)需求，允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實(shí)際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

三是“制定實(shí)施方案”。在科學(xué)確定整治區(qū)域基礎(chǔ)上，組織編制實(shí)施方案，確定整治目標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目安排、空間布局和實(shí)施時(shí)序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見，取得群眾支持；從適度簡(jiǎn)化流程考慮，支持將涉及“三區(qū)三線”局部?jī)?yōu)化、零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實(shí)施方案，一并報(bào)批；從穩(wěn)妥有序推開考慮，要求實(shí)施方案由省級(jí)自然資源主管部門批準(zhǔn)。

四是“規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施”。應(yīng)依法依規(guī)開展立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)等各環(huán)節(jié)工作。特別考慮到整治中部分土地利用方式發(fā)生改變，涉及群眾的應(yīng)穩(wěn)妥做好權(quán)屬調(diào)整、地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。

四、對(duì)于全域土地綜合整治組織實(shí)施有哪些具體舉措和部署？

全域土地綜合整治工作涉及面廣、內(nèi)容豐富，高效有力的保障機(jī)制對(duì)整治工作能否穩(wěn)妥有序開展至關(guān)重要。為此，《管理辦法》從三方面提出具體要求。一是完善工作機(jī)制，要求各地按照“省負(fù)總責(zé)、市級(jí)監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實(shí)施”的原則，建立健全工作機(jī)制，形成部門工作合力；省級(jí)自然資源主管部門要細(xì)化各項(xiàng)制度安排，建立全過程監(jiān)管機(jī)制，指導(dǎo)市縣依法依規(guī)組織實(shí)施。二是鼓勵(lì)多方參與，充分發(fā)揮基層群眾、專家、智庫(kù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的作用，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。三是做好資金統(tǒng)籌，通過財(cái)政支持、金融支撐、社會(huì)投入、政策驅(qū)動(dòng)等多渠道落實(shí)整治工作資金保障，防止形成新的地方隱形債務(wù)。

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)相關(guān)改革部署的重要舉措，也是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高的系統(tǒng)工程。后續(xù)，省自然資源廳還將出臺(tái)《全域土地綜合整治項(xiàng)目選址建議書》《全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施方案》等編制指南，指導(dǎo)各地用好相關(guān)政策工具包，推動(dòng)全域土地綜合整治工作取得實(shí)實(shí)在在的成效，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)蓄勢(shì)賦能，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村全面振興的動(dòng)力與活力。