1.研究背景
　　公益性項(xiàng)目是指不以營(yíng)利為目的、服務(wù)社會(huì)公眾的、不走市場(chǎng)化方式的、主要通過(guò)政府投資建設(shè)的項(xiàng)目；其主要包括市政工程、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等。我國(guó)將公益類(lèi)項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)、非經(jīng)營(yíng)三類(lèi)，市政道路是基本沒(méi)有收益來(lái)源的基建型非經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目。
　　近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高拉動(dòng)了消費(fèi)的增長(zhǎng)。資料顯示，截止2016年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)2.9億輛，其中汽車(chē)1.94億輛，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?.6億人，汽車(chē)駕駛?cè)烁浅^(guò)了3.1億人；私家車(chē)總量達(dá)1.46億 輛，平均每百戶家庭擁有36輛。與2015年相比，私家車(chē)增加2208萬(wàn)輛，增長(zhǎng)15.08%。原來(lái)的市政道路早已不堪重負(fù)，城市交通擁堵現(xiàn)象已成常態(tài)，交通事故頻頻發(fā)生；這些現(xiàn)象已經(jīng)給人們出行帶來(lái)極大的不便，嚴(yán)重影響了居民的生活質(zhì)量；這也反映出我國(guó)市政建設(shè)的不足，亟待政府對(duì)道路基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善。
　　面對(duì)如此大的道路投資需求的同時(shí)，我國(guó)地方政府的財(cái)政狀況卻不容樂(lè)觀。以2016年全國(guó)一般公共預(yù)算收支情況為例，1-12月，全國(guó)公共預(yù)算收入159552億元，同比增長(zhǎng)4.5%，全國(guó)一般公共預(yù)算支出187841億元，同比增長(zhǎng)6.4%。此外，地方政府負(fù)債逐年增加，截止2016年末，我國(guó)中央政府和地方政府債務(wù)余額限額接近30萬(wàn)億元，財(cái)政預(yù)算的赤字率升為3%，這已經(jīng)達(dá)到了歐盟財(cái)政赤字率安全警戒線，這就意味著單純依靠政府對(duì)市政道路的投資已經(jīng)不可行，需要尋求新的投融資模式。
　　2.市政道路建設(shè)方式
　　市政道路又稱(chēng)為城市道路,國(guó)務(wù)院頒布的《城市道路管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定:“城市道路是指城市供車(chē)輛、行人通行的,具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。”我國(guó)市政道路建設(shè)方式主要包括以下兩種。
　　（1）政府主導(dǎo)的模式
　　由于城市市政道路的公共產(chǎn)品屬性,決定了政府需要承擔(dān)建設(shè)市政道路工程的責(zé)任,從城市市政道路工程的項(xiàng)目決策、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)進(jìn)行全過(guò)程的管控。
　　（2）PPP模式
　　財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等4部門(mén)于2012年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號(hào))明確規(guī)定:“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。該文件的發(fā)布,叫停了地方政府采用BT模式進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。隨著國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等部門(mén)的大力推介,PPP模式正逐漸成為主流。
 
　　3.我國(guó)以PPP模式建設(shè)市政道路的現(xiàn)狀
　　由于市政道路是市政工程中的一個(gè)行業(yè)分類(lèi)，在具體項(xiàng)目行業(yè)分類(lèi)時(shí)，市政道路并非獨(dú)立存在的，而是包含在其他市政工程項(xiàng)目中。例如四川省成都市天府新區(qū)核心區(qū)綜合管廊及市政道路工程項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)涉及了市政道路的規(guī)劃建設(shè)，然而此項(xiàng)目被劃分在了市政工程行業(yè)的管網(wǎng)類(lèi)。所以，本文將涉及市政道路建設(shè)的其他行業(yè)屬性歸為“道路建設(shè)”，一并納入市政道路考慮范疇。下表1為截止今年10月，全國(guó)市政道路PPP項(xiàng)目建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)。
　　表1：全國(guó)24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市市政道路PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)
　

省市	行業(yè)	識(shí)別階段	準(zhǔn)備階段	采購(gòu)階段	執(zhí)行階段	合計(jì)
河北	市政道路	3	1	8	1	13
	道路建設(shè)	2		1	3	6
山西	市政道路		3	10	2	15
	道路建設(shè)			2		2
內(nèi)蒙古	市政道路	13	15	2	5	35
	道路建設(shè)	1	4	2	5	12
遼寧	市政道路	4			2	6
吉林	市政道路		1	2	3	6
	道路建設(shè)				1	1
黑龍江	市政道路	2			1	3
上海	市政道路	1				1
江蘇	市政道路	4		1	2	7
浙江	市政道路		1	4	4	9
	道路建設(shè)				2	2
安徽	市政道路			2	8	10
	道路建設(shè)				2	2
江西	市政道路	3	3	3		9
	道路建設(shè)				1	1
山東	市政道路	7	3	7	12	29
	道路建設(shè)	1				1
河南	市政道路	24	5	5	3	37
	道路建設(shè)		1	1	1	3
湖北	市政道路	2	2	1		5
	道路建設(shè)		1	1		2
湖南	市政道路	1	1	4	2	8
	道路建設(shè)		1		1	2
廣東	市政道路				8	8
廣西	市政道路	2	2	1	1	6
海南	市政道路	1		1	6	8
	道路建設(shè)				1	1
四川	市政道路	25	3	7	7	42
	道路建設(shè)	5	2	2	4	13
貴州	市政道路	42	5	7	1	55
	道路建設(shè)	2	1			3
云南	市政道路	2	1	3		6
	道路建設(shè)	1	1	4	1	7
陜西	市政道路	3		3	7	13
	道路建設(shè)			1	1	2
甘肅	市政道路	3		2		5
	道路建設(shè)		1			1
寧夏	市政道路	3		2		5
新疆	市政道路	11	1	7	3	22
	道路建設(shè)	2				2
合計(jì)		170	59	96	101	426

　　
　　數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)

　　由上表可知：截止10月，全國(guó)市政道路類(lèi)的PPP項(xiàng)目總數(shù)426個(gè)，其中項(xiàng)目識(shí)別階段有170個(gè)，占比達(dá)到40%，這說(shuō)明我國(guó)市政道路類(lèi)PPP項(xiàng)目還處于起步階段，今后還有較大的發(fā)展空間。分區(qū)域來(lái)看，項(xiàng)目識(shí)別階段主要集中于貴州、四川等西部地區(qū)；內(nèi)蒙古是全國(guó)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段數(shù)量最多的達(dá)到19個(gè)，占比為32%；采購(gòu)階段項(xiàng)目數(shù)為96個(gè)，華北地區(qū)的山西、河北是此階段項(xiàng)目數(shù)最多的，分別為12、9個(gè)；執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)最多是山東、四川、內(nèi)蒙古。
　　4.市政道路PPP項(xiàng)目的主要模式及特點(diǎn)
　　（1）市政道路PPP項(xiàng)目的主要模式??
　　市政道路項(xiàng)目屬于典型的無(wú)收益、特許經(jīng)營(yíng)的非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目。對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目，本文結(jié)合發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)的相關(guān)文件以及國(guó)際通用做法，總結(jié)出適合于市政道路項(xiàng)目的PPP模式，可以參考以下方式加以運(yùn)作：
　　BOT模式
　　采用BOT模式進(jìn)建設(shè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程如下。首先政府通過(guò)招標(biāo)等方式選擇對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)建設(shè)和融資的私營(yíng)部門(mén)，在雙方達(dá)成約定之后進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段。公私雙方依據(jù)合同協(xié)議的約定，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施作為資產(chǎn)直接歸政府所有，而私營(yíng)部門(mén)則獲得該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在一定時(shí)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)并用從中獲取的收益彌補(bǔ)初始投資成本。我國(guó)一些BOT項(xiàng)目與之類(lèi)似，如上海大連路BOT項(xiàng)目、本文案例介紹的赤峰市中環(huán)路快速化改造工程PPP項(xiàng)目等。??
　　DBFO模式
　　最早提出DBFO概念的是PPP的發(fā)源地英國(guó)，其最核心的內(nèi)涵就是私營(yíng)部門(mén)從項(xiàng)目初始設(shè)計(jì)階段到建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)階段始終參與其中，從而最大化的獲取項(xiàng)目所帶來(lái)的收益。雖說(shuō)該模式最早應(yīng)用于收費(fèi)性公路建設(shè)項(xiàng)目，但如今也常被一些發(fā)達(dá)國(guó)家用于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)。比如，安慶外環(huán)北路PPP項(xiàng)目，就是采用此模式進(jìn)行建設(shè)的。??
　　以上兩種模式是基于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)外成功項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)而提出的，可用于市政道路PPP項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于市政道路項(xiàng)目，由于市政道路屬于公益類(lèi)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其建設(shè)的主要目的是滿足人們對(duì)市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益。因此，如何在控制項(xiàng)目成本確保參與投資的私營(yíng)部門(mén)獲得盡可能多的收益的同時(shí)，確保項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量，提高項(xiàng)目完工效率是市政道路PPP項(xiàng)目中的關(guān)鍵所在。
　　（２）市政道路項(xiàng)目PPP模式的特點(diǎn)
　　明確市政道路項(xiàng)目PPP模式自身的特點(diǎn)，可以使后續(xù)識(shí)別此類(lèi)項(xiàng)目PPP模式的成功因素更有針對(duì)性。結(jié)合PPP模式的相關(guān)理論，歸納市政道路ＰＰＰ項(xiàng)目的主要特點(diǎn)如下：??
　　市政道路PPP項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益不足，對(duì)民營(yíng)資本缺乏吸引力。其最大的特點(diǎn)在于項(xiàng)目公司的收益大部分來(lái)自于政府付費(fèi)。由于其沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益，私營(yíng)部門(mén)只能通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益彌補(bǔ)項(xiàng)目自身收益的不足，有時(shí)候還能借助政府的其他扶持措施，來(lái)達(dá)到收益的最大化。在此種情況下，為了吸引更多的社會(huì)資本的加入，提高其參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的信心，政府的通常做法是給予社會(huì)資本方一些優(yōu)惠政策、承諾，比如稅收的優(yōu)惠、其他項(xiàng)目的捆綁開(kāi)發(fā)權(quán)等，在一定的程度上保證了社會(huì)資本方的投資回報(bào)。??
　　政府與社會(huì)資本方二者之間是一種合作的伙伴關(guān)系，雙方的合作理念是“雙贏”或“多贏”。但是，市政道路是屬于非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，參與方也許不能實(shí)現(xiàn)其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)資本方最大的利益則是經(jīng)濟(jì)利益），但項(xiàng)目的總體效益或綜合效益卻是最優(yōu)的，這也更符合公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的目的。??
　　在ＰＰＰ模式下，政府也是必須參與項(xiàng)目中的。只有與社會(huì)資本方（私營(yíng)部門(mén)）共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期運(yùn)行負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)才會(huì)更加合理。這在一定的程度上避免了傳統(tǒng)融資模式在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上存在的缺陷，也減輕了社會(huì)資方在項(xiàng)目上存在的風(fēng)險(xiǎn)壓力。